Mineração brasileira concentra benefícios fora das estatísticas e amplia custo fiscal aos Estados

AMIG Brasil alerta que isenções como a Lei Kandir e incentivos federais somam bilhões por ano e mantêm a mineração entre os setores menos tributados do mundo, enquanto o país segue exportando matéria-prima e perdendo capacidade industrial

Cerca de 90% da produção nacional de minério de ferro não paga ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) por ser destinada à exportação — um dos fatores que colocam a mineração brasileira entre os setores menos onerados do mundoe impõem perdas bilionárias aos cofres estaduais. Sustentado por desonerações pouco visíveis nas estatísticas oficiais, o modelo, segundo a Associação Brasileira dos Municípios Mineradores (AMIG Brasil), reforça a especialização do país na exportação de commodities com baixo valor agregado e limita os efeitos da atividade sobre a industrialização.

Esse arranjo ajuda a explicar a ausência de mineradoras na lista de beneficiários de incentivos fiscais divulgada pelo governo de Minas Gerais, em 23 de junho. Para Waldir Salvador, consultor de relações institucionais e econômicas da AMIG Brasil, o dado não indica falta de benefícios ao setor, mas reflete a forma como essas vantagens são estruturadas. “Parcela relevante dos incentivos à mineração opera fora dos registros formais de renúncia tributária”, afirma.

A tributarista e consultora da AMIG Brasil, Flávia Vilela Caravelli, explica que os dados divulgados por Minas Gerais contemplam benefícios fiscais relacionados à isenção, crédito presumido, base de cálculo reduzida e redução de alíquotas, não envolvendo os benefícios fiscais caracterizados como imunidade. Embora, inicialmente a desoneração sobre a exportação tenha sido veiculada como isenção heterônoma por lei complementar, a Emenda Constitucional nº 42/2003 elevou, formalmente, o benefício à categoria constitucional, caracterizando-o como imunidade. Esta alocação constitucional afastou a própria incidência tributária, enquanto na isenção ocorre a incidência mas há uma dispensa legal de sua cobrança.

O levantamento da Secretaria de Estado da Fazenda (SEF) inclui apenas as empresas que operam na fase de industrialização do minério e seus subprodutos, titulares de Tratamentos Tributários Setoriais celebrados com o Estado de Minas Gerais através de Regimes Especiais. Na relação aparecem grupos como ArcelorMittal e Usiminas, mas os valores estão concentrados nas operações siderúrgicas, e não na extração de minério de ferro.

A principal explicação está no fato de que, desde 1996, inicialmente com a Lei Kandir e hoje com a Constituição de 1988, não incide o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) nas exportações. Na prática, a maior parte do minério produzido no país não sofre incidência do imposto. “A desoneração das exportações produz um efeito relevante, mas não entra na contabilidade oficial das renúncias”, diz Salvador.

O impacto sobre as finanças estaduais é expressivo. Estimativas indicam que Minas Gerais deixa de arrecadar entre R$ 7 bilhões e R$ 9 bilhões por ano em função desse mecanismo, sendo cerca de 30% desse valor diretamente relacionado ao minério de ferro. Como a desoneração não é classificada juridicamente como renúncia fiscal, ela fica fora dos cálculos oficiais, o que tende a subestimar o nível de benefício concedido ao setor.

Mesmo nos casos em que há incidência de ICMS nas cadeias anteriores— como na aquisição de insumos e energia elétrica — as empresas em o direito à manutenção de créditos com a exportação, ampliando, na prática, o alcance das desonerações.

Os municípios também suportam perdas com a não incidência do ICMS sobre as exportações. Estudo realizado pela UFMG considerando os dados de tributação de 2023 e a simulação da incidência do ICMS em MG antes da Lei Kandir, demonstrou que haveria “ganho de 9,9% na receita com a incidência de 6% de ICMS nas atividades mineradoras. Este aumento resulta do fato dos municípios mineradores se apropriarem de 65% do adicional de ICMS estimado. (…) Nos municípios mineradores, a receita de ICMS  aumenta 56% e a receita da CFEM reduz 12%, contudo, o saldo fiscal é amplamente positivo.”

O caso mineiro ilustra um padrão mais amplo: enquanto estados e municípios produtores concentram perdas de arrecadação, a maior parte dos incentivos diretos é concedida no âmbito federal.

Incentivos federais ampliam vantagens

No plano federal, os benefícios são mais explícitos. Empresas instaladas em áreas da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) têm acesso a incentivos como redução de até 75% do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) e a possibilidade de reinvestimento de até 30% do tributo devido.

Companhias com operações em Carajás (PA) e no Vale do Jequitinhonha (MG) estão entre as beneficiadas. Dados do Portal da Transparência indicam que, em 2023, os incentivos fiscais concedidos a mineradoras de minério de ferro somaram R$ 5,2 bilhões.

Levantamento do Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração (CNDTM) aponta R$ 26,29 bilhões em incentivos e renúncias fiscais em um único ano para empresas do setor. Nove mineradoras figuram entre as 100 maiores beneficiárias do país, incluindo Vale, Yara, Mosaic, Braskem, ArcelorMittal, Usiminas, Ternium, Paranapanema e Mineração Caraíba.

A tributarista e consultora da AMIG, Flávia Vilela Caravelli, aponta para a natureza fiscal do imposto de renda e obrigatória adoção do princípio da capacidade contributiva, o que não justifica a eleição de projetos de mineração na região da Sudam para obtenção de vantagens fiscais. “Há uma completa inversão do princípio da capacidade contributiva, tendo em vista que o poder econômico das mineradoras está evidente em seus balanços, sendo demonstrada, ao contrário, a baixa tributação a que são submetidas no país.”

Por outro lado, os benefícios fiscais para a região da Sudam têm por finalidade atrair projetos e investimentos para atividades e setores econômicos que poderiam ser realizadas em outros locais do território nacional, com menor custo. “A atividade de mineração não precisa de incentivo pois só pode ser realizada nos territórios em que há a riqueza mineral, contrariando a lógica da finalidade do benefício fiscal.” Destaca e cita como exemplo, a qualidade da riqueza mineral do norte do país, em razão do teor altíssimo de ferro, o que, per si, já é suficiente para atrair as grandes mineradoras para atuar na região.

O estudo também associa o setor a impactos sociais relevantes. Entre 2020 e 2022, essas empresas estiveram ligadas a 776 ocorrências de violência e violações territoriais, afetando ao menos 768,7 mil pessoas. No caso da Vale, que recebeu R$ 19,2 bilhões em renúncias em 2021, o levantamento considera também ocorrências envolvendo a Samarco.

Baixa tributação e desindustrialização

Estudo do Cedeplar/UFMG, contratado pela AMIG Brasil, indica que “Os dados da PIA 2021 mostram que a extração de ferro recolhe 0,94% do faturamento bruto com ICMS, a indústria de transformação recolhe 7,89% e a indústria como um 444 todo são 7,40%” evidenciando a desigualdade tributária entre os setores industriais nacionais.

A nível mundial, o Brasil está entre as menos oneradas do mundo, inclusive em comparação com Austrália, Canadá, Estados Unidos e China.

Apesar disso, o país mantém baixa agregação de valor. “O Brasil é o segundo maior exportador de minério de ferro do planeta, mas ocupa apenas a nona posição na produção de aço”, afirma Salvador.

Esse padrão se conecta ao processo de desindustrialização. A participação da indústria de transformação no PIB, que já superou 30% na década de 1980, hoje gira em torno de 10% a 11%.

Entre os fatores estão a concorrência internacional — especialmente da China —, o câmbio valorizado, os juros elevados e a ausência de políticas industriais consistentes.

Minerais críticos expõem fragilidades

A corrida global por minerais críticos e terras raras amplia esse diagnóstico. O Brasil detém cerca de 21 milhões de toneladas desses elementos — aproximadamente 23% das reservas globais —, mas sua produção ainda é residual: cerca de 20 toneladas no último ano, menos de 0,01% do consumo mundial.

A China produziu cerca de 270 mil toneladas no mesmo período e domina as etapas de processamento. O padrão se repete: o Brasil exporta matéria-prima de baixo valor e reimporta produtos tecnológicos com alto valor agregado, muitas vezes até 100 vezes mais caros. A entidade alerta que o Projeto de Lei nº 2780/2024 e apensados, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, aprovado na Câmara dos Deputados e que aguarda apreciação do Senado Federal, não muda este cenário.

No texto apresentado, o relator prevê garantias para a realização de pesquisas e desenvolvimento por parte das empresas que irão explorar os territórios. A AMIG Brasil questiona: “haverá medidas que garantam que essas pesquisas promovam, de fato, o desenvolvimento dos territórios explorados e políticas de fomento à transformação econômica dos minerais críticos em bens de maior valor agregado nos próprios territórios de onde a matéria-prima será extraída? Onde estão os mecanismos obrigatórios de industrialização local? Quem garante que os municípios não continuarão apenas exportando minério bruto enquanto absorvem destruição ambiental, pressão sobre infraestrutura pública e degradação territorial? Ninguém!”, ressalta Waldir Salvador.

A AMIG Brasil alerta que o país não dispõe de política consolidada de industrialização mineral nem de estrutura regulatória robusta. A Agência Nacional de Mineração (ANM) enfrenta limitações de pessoal e recursos, o que compromete a fiscalização.

Relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU) já apontaram falhas no monitoramento de barragens e fragilidades institucionais. Ainda assim, projetos em discussão no Congresso buscam ampliar a atividade mineral sem necessariamente fortalecer o órgão regulador.

Impacto local e retorno limitado

Nos territórios mineradores, a ausência de políticas de agregação de valor limita os efeitos positivos da atividade. Municípios permanecem dependentes da extração, absorvendo impactos ambientais, pressão sobre serviços públicos e conflitos territoriais, enquanto parcela significativa da renda é capturada fora dessas regiões.

Sem mecanismos que estimulem a industrialização local, a mineração segue como vetor de exportação de recursos naturais, com baixo efeito multiplicador e elevado custo fiscal para estados produtores. “O país naturalizou um modelo que transfere riqueza para fora, penaliza estados e municípios e ainda é tratado como se fosse neutro do ponto de vista fiscal. Isso não é apenas uma distorção — é uma escolha política. Se o Congresso Nacional e o governo federal não enfrentarem essa agenda de forma direta, revisando incentivos e criando condições reais para agregar valor no país, o Brasil continuará abrindo mão de receita, aprofundando desigualdades regionais e comprometendo sua própria estratégia de desenvolvimento”, afirma Salvador.